对地税系统贯标认证的思考

    2002年，浙江省常山县地方税务系统成功地导人了ISO 9001标准，在优化纳税环境、提高服务质量、强化内部管理和提高于部素质等方面取得了显著的成效，得到了广大纳税人的认可。但是，我们清醒地看到，获得质量管理体系认证证书以后，由于思想认识上的差异，行动落实上的差距，产生了松劲的现象，给质量管理体系的运行带来了一定的负面影响，亟需结合实际情况持续改进和不断完善。
    一、存在的问题
    综观近几年常山县地税局质量管理体系运行情况，笔者认为，通过认证只是规范营理的成功起步，质量管理工作任重道远，还存在着许多问题，突出表现为以下几点。
    1.体系文件不适宜，培训工作不到位
    首先是体系文件本身的问题，如流程过于繁琐、记录太多。影响工作效率；有些体系文件太细、执行麻烦，不利于方便纳税人；体系文件共性多、个性少，体现当地税务部门个性化的体系文件更少；新开展的工作，如数据库清理、12366催报催缴、纳税评估等没有列入作业指导书，影响质量管理体系的严肃性。其次，体系文件只注重税收实体，未考虑把应有的程序写到位，贯彻到位，认为只要税收上来就行了，体系文件是否修改不重要，影响了执法工作的规范性。导人质量管理体系初期，各单位都十分注重《质量手册》、《程序文件》和《作业指导书》以及各种表单的制定，一旦文件化体系建立完毕就万事大吉，不思改进。
    培训工作不到位主要表现为“三重三轻”。一是重业务学习，轻标准培训。地税部门对业务学习抓得很紧，而对于ISO 9000标准培训，通常都缺少经常化，有时甚至出现了“平时不烧香，临时抱佛脚”的情况。二是重税务征管人员的学习，轻行政后勤人员的培训。党、团、工、妇组织未纳入质量管理体系；实施质量管理体系初期，内审员培训一般都很少有行政。后勤人员参加，因而无论是学习还是实践，均有慢一拍、不到位的感觉；新进人员的培训，更是一个盲区。三是重文件起草，轻组织学习。贯标初期，各单位都十分注重，甚至请了“高手”做咨询，可一旦文件化体系建立完毕就停留在会议传达和宣传上，很少酌字逐句地进行贯标学习，导致部分职工对标准和文件的理解似懂非懂或基本不懂。
    2.工作松口气，内市走过场在获证以前，无论人力、财力，都得以保证，并严格按要求制定质量方针和质量目标，编制了体系文件；获证以后，部分部门从上到下都松了一口气，大有“船到码头车到站”的感觉。于是，旧习惯势力卷士重来，体系文件不同程度地被束之高阁，认证质量逐步滑坡。
    由于内审员与受审核方是同事，在内部审核中出现了‘’三个不”现象。一是不便审。数年同事，朝夕相处，可谓“低头不见抬头见”，内部审核过程中或多或少掺杂一些情感因素，碍于情面，避重就轻。二是不愿审。有的内审员怕与同事搞僵关系，怕伤了和气，怕得罪人，有意“放一马”。三是不敢审有的受审核方也是内审员，还可能是局长、科长。论审核技巧，没人家精，论税收业务，没人家懂，论进局工作的时间，没人家长，论地位职务，没人家高，内审员因而左右为难，束手无策。另外，内审、管理评审没有和执法检查、日常工作检查、年终总结评比及岗位考核有机结合。
    3．操作出现“两张皮”，人机考核衔接不够
    随着税收征管的深入，新情况、新要求、新模式层出不穷，加之税收征管业务量迅猛增长，致使税收征管工作战线拉长、人员相对紧张的矛盾日益显现。因此，往往会把精力集中在业务工作上，忽略了质量管理体系的实施和持续改进，有时甚至敷衍塞责，得过且过，出现了“写归写，做归做”的情况。在迎市前，临时突击整理各种资料，补填各种质量记录等现象时有发生，导致了实际操作与体系运行“两张皮” 的问题。
    在质量管理体系运行中，或多或少使用手工操作，人工考核，增加了不少工作量。
    二、原因分析
    税务部门的“产品”是服务。服务质量的高低很难有效准确测量。高质量的纳税服务需要税务工作者充分发挥主观能动性，需要在实际工作中不断探索。税制 的变化、征管改革的深人，要求质D量管理体系不断持续改进。因此，产生以上问题的主要原因有三方面。
    1. 缺少外在压力
    获得证书以后，上级部门很少过问体系的运行情况，平时也缺少抽查、考核，即使是每年一次的监督审核和三年一次的复审，也容易“对付”。一方面，不少内审员都是各部门的领导，经过几年的内审和监督审核，“应付”认证机构已经是游刃有余。另一方面，认证机构对行政机关的审核没有太大的风险，派出的审核组即使真查出问题，也可大事化小，变严重不符合项为一般不符合项，变多个不符合项为少量不符合项，通过当面提出问题、个别交换意见等形式达到异曲同工之妙。
    2.缺少内在动力
    每年年终考核，如下达的税收指标未完成，先进单位评比就要被否决，而税收指标完成情况主要取决于地方经济的发展程度，与质量管理体系的优劣不成正比。因此，各级领导往往把完成税收指标和抓好廉政建设等作为工作的重中之重，而质量管理体系运行只能相形见细。与此同时，由于本系统引入ISO 9001标准已多年，普遍感到没新鲜感，搞与不搞一个样。再者，近年来地税部门未出过大的问题，思想放松也是体系运行缺少动力的原因之一。
    3. 缺少上下合力
    领导与被领导、管理与被管理是一对矛盾，如果不能妥善处理，很难形成合力。时下，有些领导干部患得患失，奉行“多栽花、少栽刺”的信条，生怕“众怒难犯”，从而放松管理，以至不敢严格按体系要求大胆抓、大胆管。有的干部职工则认为，推行ISO 9000是领导的事，与己关系不大。因此，在过程控制、内部审核等环节中，怕做“冤家”，虚晃一枪，有意“放水”，导致质量记录不真，体系运行不实。
    三、持续改进的对策
    鉴于上述种种情况，在持续改进的过程中，应将税收工作全过程纳人质量管理体系。将质量管理体系与以下三个方面有机结合。
    1. 结合行政执法
    依法行政、规范执法是社会进步和历史发展的必然要求，同时又是一项长期、复杂、艰巨、庞大的系统工程。 依法行政是对干部的最好保护，不能越位，也不能缺位。根据ISO 9001标准的要求，结合现有法律法规，编写和修改相应的作业指导书，持续改进质量管理体系文件的不足，才会真正做到有章可循。
    ①注重办事程序，用制度管人
    以质量管理体系为基础，在税务行政执法过程中健全行政办事程序，使每一项工作都严格按程序文件办、按作业指导书做，用制度管人，把依法行政工作提高到一个新水平。
    ②建立行政工作责任制，健全过错追究制度
    建立行政工作责任制，如信息公开制度、告知制度、听证制度、回避制度、调查工作制度、时效制度以及行政救济制度等，因地制宜地建立一套严密的税务干部过错追究责任制。建立和健全报告制度、备查备案制度、批准制度、约谈制度、行政检查制度、行政纠正制度和告诫制度。执法检查要与内审工作相结合，内审工作也要与执法检查工作相结合，
二者要相互衔接。
    ③全员参与，不留死角
    体系建设以纳税人为关注焦点。税务机关有直接与纳税人接触的部凡岗位，也有不直接与纳税人接触的部门、岗位，未将党。团、工及组织全面纳人质量管理体系，就可能造成规范执法的空白点。因此，质量管理体系既要全部覆盖各个部门，又要适当区别，根据不同的服务对象确定不同的过程控制方法。体系文件的描述既要细化、准确，又要充分体现当地税收个性文化，防微杜渐，使行政行为的差错降到最低点。特别要加强对新进人员和后勤人员的培训，把党、团、工、妇组织全面纳人质量管理体系，消灭一切盲区。
    2.结合岗位责任制考核
    质量管理体系只是税收征管工作的操作平台，并不能包治百病。
    ①出台考核办法，完善考核机制
    建议省局尽快出台《ISO 9000质量管理体系考核暂行办法》，并覆盖质量目标考核、征管质量考核等内容，使大家克服松懈、麻痹思想，巩固贯标成果，促进质量管理体系长久发挥功效；将内审、外审的结果纳入岗位责任制考核，考核结果与科室、个人的奖金挂钩。
    ②将各项检查、年终总结评比纳人内审、管理评审
    按ISO 9000标准的PDCA循环方法从策划、实施、检查、处置的过程顺序人手，将各科室各项工作检查、执法检查、年度总结评比和考核与ISO 9000的内审、管理评审等活动结合起来，减少检
查、评审的频次，提高其适用性，减少检查者与被检查者的工作量。
    ③结合效能建设，监督行政行为
    将机关效能建设适时纳人质量管理体系文件，并对一些涉及纳税服务的体系文件进行认真修改，将一些要求太高、按照现行条件难以实施的条款删除，以确保体系文件的可操作性O 一是实施限时服务制度：对税务登记、购领发票、涉税文书受理等事项，只要手续资料齐全，在规定时间内限时办结，节省纳税人的时间。二是实行“零距离”办税：拆除办税窗口隔离栏，与纳税人零距离接触，促进征纳双方沟通，增设纳税人休息处及其他服务设施。三是狠抓劳动纪律：加强工作日值班制度，规范外出工作联系，组织领导对效能建设各项工作的落实情况进行检查。
    3.将质量管理体系与税友2000和ODPS系统相结合
    《浙江地税信息系统》（税友2D00）整个系列文档有《征管业务规程》、《征管业务表证单书》、《需求分析》、《公用组件应用手册》。《设计手册》、《开发项目管理》等11个分册，基本涵盖了整个地税部门业务规程。因此，要尽快整合质量管理体系和税友2000。税友2000已规定的，质量管理体系文件要从简。同时，在税友2000优化升级时，考虑质量管理体系确立的各业务流程和环节的监控、测试点，使两者有机结合，实现信息共享，减少手工记录工作量，防止‘“两张皮”现象，推进信息化建设。
    ODPS办公系统已经被广泛使用，基本可以实现网上无纸化办公，但质量管理体系对文件的控制有《文件控制程序》和《公文处理作业指导书》，规定太多、手续繁琐，不利于办事效率的提高。因此，要尽快整合ISO 9000和ODPS系统，实现公文收发、归案、统计。查询全过程的无纸化处理。加快税务部门与政府部门联网的步伐，加快税务机关与纳税人联网的步伐，推广网上报税，降低纳税成本，取得ISO 9000在税务工作中“1＋1大于2”的效果。

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